Ecuador, donde las constituciones se hacen a la medida

El diseño constitucional en el Ecuador ha sido históricamente un ejercicio a favor de los vencedores para excluir a los vencidos. Han habido 20 constituciones.



mpallares@elcomercio.com   Martín Pallares. Editor 21 Junio 2014

Una constitución o una reforma constitucional para cada ciclo político. O una para beneficio del dirigente de turno.

Esa parece ser la lógica que ha guiado la historia del Ecuador desde su fundación y que no parece que cambiará en el futuro, al menos cercano, a juzgar por el paquete de enmiendas que este Gobierno enviará y que, de ser aprobado, permitirá al actual Presidente optar por la reelección indefinida.

Si se echa un vistazo a la historia de las constituciones del Ecuador, incluidas sus reformas, se puede concluir que cada una de ellas corresponde al fin o al comienzo de un ciclo político. O que cada uno de los textos es el resultado de los intereses de los sectores que han salido victoriosos luego de cada pugna política.

Esto se refleja en que en el Ecuador ha habido una constitución llamada ‘floreana’, porque se la concibió para que gobernara a sus anchas Juan José Flores; una ‘garciana’, a la que también se la llamó ‘Carta Negra’ para García Moreno; una ‘alfarista’, pensada en Eloy Alfaro, y, hasta una ‘velasquista’, para Velasco Ibarra.

Para el experto y profesor de derecho constitucional Diego Pérez, “el resultado de bautizar a las constituciones de este modo no es de complicado análisis: caído el caudillo, derogada la Constitución. De este modo en 1835 –apenas cinco años después de que fue fundado el Ecuador- se produjo el primer cambio constitucional, representado por el trasvase de poderes del militar venezolano Juan José Flores, al líder guayaquileño Vicente Rocafuerte”. Para Pérez, “la tentación de todo caudillo es tener una Constitución a su medida y capricho, de modo que pueda alegar que ha refundado, casi siempre por enésima vez, la República del Ecuador”.

Alianza País festeja
Alianza País festeja
El 24 de julio del 2008 los asambleístas de Alianza País festejaban la aprobación de la Constitución de Montecristi, actualmente vigente. Foto: Rodrigo Buendía / AFP

Pero así como abundan los casos de textos constitucionales redactados en beneficio de determinado personaje, también aparecen casos en que se legisló pensando en perjudicar a alguien en particular. Por ejemplo, la Constitución de 1978 aprobada en referéndum antes de que la dictadura militar entregara el poder a los civiles.

En efecto, ese texto estaba ideado para dejar fuera de la carrera presidencial a Assad Bucaram, entonces el más popular de los políticos ecuatorianos. ¿Cómo? Establecía que para ser Presidente de la República había que ser hijo de padre y madre ecuatoriana dejando así fuera de la competencia presidencial a Bucaram, hijo de inmigrantes libaneses.  

20 años más tarde quienes redactaron la Constitución de 1998  lo hicieron con el trauma de Abdalá Bucaram en mente. Esta vez se añadió otro requisito para ser candidato a la Presidencia: no haber sido enjuiciado penalmente por peculado.

A favor o en contra, lo cierto es que en el Ecuador se ha legislado pensando más en función de cerrar o abrir un ciclo político que en un futuro donde puedan coexistir fuerzas del más distinto signo. Como sostiene el excongresista Ramiro Rivera, resulta que el diseño constitucional en el Ecuador es un ejercicio “a favor de los vencedores para excluir a los vencidos”.

Seguramente por esta costumbre de crear cartas fundamentales a la medida del líder de turno o de los intereses de quienes están en el poder, el Ecuador ocupa el tercer lugar en la región en cantidad de constituciones aprobadas: 20 en total. Apenas es superado por Venezuela, que tiene 26, y Haití, que tiene 24.

Mientras que en el otro lado de la medalla están países que apenas han tenido una, como es el caso de Inglaterra en Europa, Hong Kong en Asia y Nueva Zelanda en Oceanía.

Esta práctica de elaborar normas fundamentales de acuerdo con la circunstancia política hace que, como sostiene Diego Pérez, la sociedad entienda a las constituciones no como normas jurídicas llamadas a establecer las instituciones estatales y a proteger sus propios derechos, sino como pactos entre las diferentes fuerzas políticas, “una especie de tregua después de momentos políticos complicados”.

Este es el caso, sostiene Pérez, de la Constitución de 1998 – o de las reformas constitucionales integrales de aquel año. Después de la huida del Vicepresidente de la República en 1995, de la caída del Presidente de la República en 1997 y de la subsecuente e inaudita designación del Presidente del Congreso como Presidente interino de la República (un cargo no reconocido por la Constitución) se hizo necesario reacomodar las instituciones estatales y que las fuerzas políticas volvieran a sus esquinas.

Esto de tal suerte, agrega, que se procuró corregir ciertas anomalías constitucionales indispensables para la época, como la facultad que tenía el Congreso para chantajear al Ejecutivo a través de aparatosos juicios políticos, o se intentó implementar cambios hasta ahora muy debatidos, como la posibilidad de que la empresa privada se ocupe de ciertas actividades tradicional y recelosamente reservadas al Estado.

Esta cultura constitucional de ajustar las normas a las necesidades de los líderes de turno no parece ser inofensivo para los países. Para toda una escuela del estudio de la economía política, a la que pertenecen Daron Acemoglu y James Robinson (autores del ya paradigmático libro ‘Por qué fracasan los países’) esta práctica produce instituciones débiles que se traducen en pobreza, al eliminar los incentivos de seguridad que requiere una sociedad para progresar.

Acemoglu sostiene que esta lógica de legislar a favor de los vencedores en desmedro de los perdedores, hace que los primeros usen el poder para distribuir la riqueza para sí mismos, lo que produce incertidumbre económica y no permite el desarrollo. Esta incertidumbre, por el contrario, no existe en sociedades donde quienes están en el poder tienen tan limitado el poder que se les hace imposible este tipo de distribución de la riqueza.

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